La arquitectura jurídica de la Unión Europea descansa sobre un principio tan técnico como decisivo: el acceso a los fondos europeos no es un derecho automático de los Estados miembros, sino una consecuencia condicionada al respeto del Estado de Derecho y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta premisa, que durante años permaneció en segundo plano, se ha convertido en el epicentro de un conflicto institucional de gran calado entre la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, Hungría y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
El núcleo del litigio es claro: ¿puede la Comisión desbloquear miles de millones de euros a un Estado miembro si las reformas exigidas para garantizar la independencia judicial y el respeto de los derechos fundamentales no están plenamente en vigor ni aplicándose de manera efectiva? La respuesta preliminar de dos Abogadas Generales del TJUE apunta hacia una tesis contundente: no.
Fondos europeos y condicionalidad jurídica
En virtud del Reglamento de Disposiciones Comunes (RDC), la financiación con cargo al presupuesto de la Unión está sujeta al cumplimiento de determinadas “condiciones favorecedoras horizontales”. Entre ellas figura el respeto a la Carta de los Derechos Fundamentales. No se trata de una cláusula simbólica, sino de una exigencia jurídicamente operativa: sin garantías efectivas de independencia judicial y protección de derechos, no hay desembolso.
En 2022, la Comisión Europea aprobó diez programas operativos financiados con cargo a los fondos estructurales para Hungría, pero suspendió el pago hasta que el país corrigiera las deficiencias detectadas, especialmente en materia de independencia judicial. Aquellas decisiones detallaban con precisión los requisitos que debían cumplirse.
Sin embargo, en diciembre de 2023, la Comisión adoptó una decisión por la que concluía que Hungría había satisfecho las exigencias relativas a la independencia judicial y levantó la suspensión, desbloqueando aproximadamente 10.200 millones de euros. La medida provocó una reacción inmediata del Parlamento Europeo, que interpuso recurso ante el TJUE solicitando la anulación de la decisión.
La independencia judicial como condición no negociable
En sus conclusiones, la Abogada General Tamara Ćapeta propone al Tribunal anular la decisión de la Comisión. Su razonamiento es jurídicamente relevante: una vez que la Comisión fija requisitos específicos para autorizar un pago, no puede flexibilizarlos sin motivación suficiente ni permitir desembolsos antes de que las reformas estén efectivamente en vigor y aplicándose.
Según la Abogada General, la Comisión aplicó incorrectamente los criterios que ella misma había impuesto. Permitió el desembolso sin explicar por qué consideraba cumplidas las reformas relativas a la independencia del Tribunal Supremo húngaro, los nombramientos del Tribunal Constitucional y la eliminación de obstáculos a las remisiones prejudiciales ante el TJUE. Además, no examinó adecuadamente si desarrollos legislativos posteriores podían vaciar de contenido las reformas anunciadas.
El debate no es técnico en sentido menor. La independencia judicial en la Unión Europea constituye la piedra angular del sistema de cooperación judicial y del principio de primacía del Derecho de la Unión. Si los jueces nacionales no son independientes, el control del cumplimiento del Derecho europeo se resiente en su conjunto.
Obligación de control democrático
El segundo eje del conflicto gira en torno al artículo 296 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que impone a las instituciones la obligación de motivar sus decisiones. La Abogada General considera que la Comisión incumplió este deber al no explicar por qué se apartaba de las exigencias formuladas en 2022.
Aunque la decisión formalmente se dirigía a Hungría, el desembolso afecta a recursos públicos europeos. Por tanto, la Comisión no solo debía explicaciones al Gobierno húngaro, sino también al conjunto de los ciudadanos de la Unión. Esta afirmación introduce un elemento de fondo: la gestión del presupuesto europeo no es un asunto bilateral entre Bruselas y un Estado miembro, sino una cuestión de responsabilidad democrática supranacional.
Soberanía frente a Derecho de la Unión
El conflicto se amplía con otro frente: la Ley LXXXVIII de Protección de la Soberanía Nacional, adoptada por Hungría en diciembre de 2023. Esta norma crea una Oficina de Protección de la Soberanía, con amplias facultades de investigación para identificar organizaciones o personas que, con apoyo extranjero, puedan influir en procesos democráticos húngaros.
La Comisión Europea interpuso un recurso por incumplimiento al considerar que la ley vulnera múltiples disposiciones del Derecho de la Unión, incluidas libertades fundamentales, la Carta y el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD).
Hungría invoca su soberanía, identidad nacional y competencia exclusiva en materia de seguridad para justificar la legislación. Sin embargo, la Abogada General Juliane Kokott sostiene que las disposiciones de la ley afectan a la aplicación del Derecho de la Unión y, por tanto, están sujetas a su control.
Libertades fundamentales y proporcionalidad
El análisis jurídico es minucioso. Las facultades de la Oficina, que incluyen solicitar información, tratar datos personales y publicar informes, pueden afectar a actividades económicas transfronterizas y a la libre circulación de servicios y capitales. La imposición de requisitos más estrictos a prestadores extranjeros sin notificación previa vulnera el principio de libre circulación de los servicios de la sociedad de la información.
Además, la amenaza de investigaciones y la publicación de informes potencialmente estigmatizantes pueden tener un efecto disuasorio sobre periodistas, medios de comunicación y organizaciones civiles. Ello supone una injerencia en la libertad de expresión, la libertad de información y la libertad de asociación, protegidas por la Carta.
El principio de proporcionalidad es central. Aunque es legítimo que un Estado proteja sus procesos democráticos frente a injerencias extranjeras, las medidas adoptadas deben ser adecuadas y no excesivas. Según la Abogada General, las facultades atribuidas a la Oficina exceden lo necesario y no establecen límites claros y precisos en el tratamiento de datos personales, vulnerando así el RGPD y los derechos fundamentales.
Condicionalidad presupuestaria
El trasfondo de ambos litigios es la creciente utilización de la condicionalidad presupuestaria como instrumento para defender el Estado de Derecho dentro de la Unión. Desde la crisis del Estado de Derecho en Polonia y Hungría, Bruselas ha vinculado cada vez más el acceso a recursos financieros al respeto de estándares institucionales comunes.
Esta estrategia plantea un dilema estructural. Por un lado, la Unión carece de competencias directas amplias en materia constitucional interna. Por otro, el presupuesto europeo es un instrumento poderoso para incentivar el cumplimiento de valores comunes.
El caso húngaro demuestra que la tensión entre soberanía nacional y primacía del Derecho de la Unión no es abstracta, sino financiera, institucional y política. Cuando se desbloquean 10.200 millones de euros, no se trata solo de cifras, sino de credibilidad jurídica.
Coherencia institucional
Si el TJUE siguiera las conclusiones de las Abogadas Generales y anulara la decisión de la Comisión, enviaría un mensaje inequívoco: la condicionalidad del Estado de Derecho no puede aplicarse con flexibilidad política. La Comisión no puede redefinir unilateralmente las condiciones que ella misma ha establecido sin una motivación exhaustiva y jurídicamente sólida.
La cuestión que subyace es incómoda: ¿puede la Unión exigir respeto estricto al Estado de Derecho y, al mismo tiempo, permitir interpretaciones acomodaticias cuando lo aconsejan equilibrios políticos más amplios? La respuesta del Tribunal no solo afectará a Hungría. Definirá el alcance real de la condicionalidad jurídica en la Unión Europea y el grado de coherencia entre sus valores proclamados y sus decisiones presupuestarias.
El litigio no versa únicamente sobre Hungría, ni siquiera sobre la independencia judicial o la protección de la soberanía. Versa sobre la credibilidad normativa de la Unión Europea. Si el respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales es condición para recibir fondos, esa condición debe ser verificable, exigible y controlable judicialmente. De lo contrario, la condicionalidad dejaría de ser un instrumento jurídico para convertirse en una declaración retórica.