Lo legal no siempre es lo correcto

Domicio Ulpiano, uno de los mayores juristas de la historia y sobre cuyos estudios está basada buena parte del derecho que todavía se aplica en las democracias occidentales, dejó escrito que "la justicia es la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho, no de dar a cada uno lo que la ley escrita dicta a conveniencia del gobernante". Siglos más tarde, el jurista y filósofo Gustav Radbruch publicó un ensayo titulado Injusticia legal y Derecho supra-legal que creó una doctrina legal que transformó para siempre el pensamiento jurídico al fijar el límite ético infranqueable a los poderes legislativos y ejecutivos. Esa doctrina sigue vigente y fue clave en los juicios de Nuremberg. Además es uno de los pilares sobre los que se sostiene la propia Constitución Española. 

Existe una tentación tan extendida como peligrosa en el debate político contemporáneo: suponer que el mero hecho de que un acto se ajuste al ordenamiento legal vigente lo reviste automáticamente de justicia. Bastan la firma de un decreto, el quorum de una comisión parlamentaria o el dictamen favorable de un gabinete técnico para dar por zanjada cualquier polémica. Se invoca entonces el cumplimiento formal del procedimiento como una coraza infranqueable. Sin embargo, confundir la legalidad con lo correcto supone incurrir en una ceguera voluntaria ante una de las contradicciones más añejas y lacerantes del pensamiento político.

La distinción no es una exquisitez académica réservada a los seminarios de filosofía del Derecho, es un hito que atraviesa la vida cotidiana de las democracias. La legalidad es una categoría técnica: exige validez procedimental, competencia del órgano sancionador y publicación oficial. Garantiza el orden y la certidumbre, condiciones indispensables para la convivencia pacífica. La legitimidad, por el contrario, pertenece al plano sustantivo de la ética colectiva: alude a la justicia inherente de la decisión, a su consonancia con los derechos fundamentales y a la aceptación ética por parte de la sociedad a la que pretende obligar. Cuando la legalidad se divorcia de la ética, el derecho se reduce a mero ejercicio de poder.

La quiebra entre lo legal y lo correcto rara vez se manifiesta en la actualidad mediante la tiranía abierta. Adopta, más bien, la forma de filigranas normativas, abusos de derecho y atajos institucionales. El poder político ha perfeccionado el arte de forzar las costuras del ordenamiento jurídico para obtener ventajas tácticas o blindar decisiones que serían indefendibles en un debate abierto.

Actualmente, España se encuentra en un escenario en el que el debate político se focaliza en una decisión adoptada por el gobierno, que está amparada por la ley, pero que destruye los más mínimos estándares éticos porque, en realidad, esa decisión se ha adoptado por una cuestión puramente electoralista. Usar la Diputación Permanente para resucitar dos reales decretos ley que el Pleno del Congreso, esto es, por los representantes elegidos democráticamente por el pueblo, acababa de tumbar ha encendido las alarmas de juristas, catedráticos de Derecho Constitucional y, por supuesto, de toda la oposición parlamentaria. 

Repasemos los hechos, porque se han sucedido muy rápido. El viernes, el Pleno del Congreso rechazó los dos decretos de vivienda del Gobierno: el de medidas contra los desahucios y prórroga de alquileres cayó por 178 votos en contra frente a 172 a favor, y el que regulaba los contratos indefinidos de arrendamiento se hundió aún con más contundencia. El lunes, Pedro Sánchez convocó un Consejo de Ministros extraordinario para disolver las Cortes y adelantar las elecciones al 29 de noviembre. Y el martes, apenas un día después de disolverse el Congreso, el Ejecutivo volvió a aprobar los mismos dos decretos, con matices, para intentar que esta vez los convalide la Diputación Permanente, el órgano reducido que sustituye al Pleno cuando las Cortes están disueltas.

Desde una perspectiva estrictamente formal, la respuesta a si esto es legal admite matices contrapuestos según el plano desde el que se mire. Y es precisamente esa dualidad la que ha convertido el episodio en una batalla jurídica de primer orden, justo en plena precampaña electoral.

Encaje formal en la Constitución

El artículo 78.2 de la Constitución Española contempla, sin ambigüedad, que una vez disueltas las Cortes Generales la Diputación Permanente asume la función de velar por los poderes de las Cámaras y ejercer las competencias relativas a la convalidación o derogación de los reales decretos ley, reguladas en el artículo 86. Por tanto, no existe impedimento constitucional sobre la capacidad del órgano en sí. Durante el periodo entre la disolución de las Cortes y la constitución de las nuevas, la Diputación Permanente es, legalmente, la representación parlamentaria plenipotenciaria para deliberar y votar sobre decretos de urgencia. La Constitución, en ese punto concreto, no deja mucho margen de duda. La Diputación Permanente tiene la potestad. Y el Gobierno, claro, lo sabe perfectamente.

El órgano, por cierto, está compuesto actualmente por 68 diputados más la presidenta del Congreso, Francina Armengol, que lo preside: 69 en total. Sus miembros se distribuyen de forma proporcional entre los grupos parlamentarios, reflejando la composición del Pleno de 350 escaños, aunque, y aquí está la clave de todo este embrollo, esa proporcionalidad nunca es exacta.

Principio de reiteración

El nudo gordiano del debate no radica, entonces, en si la Diputación Permanente tiene potestad para convalidar decretos. Radica en si el Gobierno puede reiterar un contenido idéntico, o sustancialmente parecido, al de una norma que el Pleno del Congreso, el órgano de mayor representatividad posible, acababa de derogar expresamente apenas unos días antes.

La postura crítica, defendida por varios juristas y por la oposición, sostiene que presentar ante un órgano reducido de 69 miembros el mismo texto que el pleno soberano de la Cámara había rechazado días antes constituye, como mínimo, un fraude de ley o un abuso de derecho, si se prefiere la expresión más técnica. El argumento de los críticos es sencillo: el Ejecutivo estaría intentando hurtar la voluntad mayoritaria del Congreso completo aprovechando que la aritmética de la Diputación Permanente le resulta, de pronto, mucho más favorable que la del Pleno.

La postura del Ejecutivo, por su parte, se ampara en algo distinto: si el nuevo real decreto introduce modificaciones jurídicas o matices técnicos que corrigen los motivos del rechazo inicial, se trataría, formalmente, de una norma distinta a la anterior. Y si persiste la situación de "extraordinaria y urgente necesidad" (la caducidad de medidas de protección frente a desahucios, por ejemplo), el Gobierno defiende que conserva intacta su potestad de dictar normas de urgencia, sin que el rechazo previo del Pleno la agote por sí sola.

Hay, además, un matiz añadido que ha generado todavía más ruido esta semana: el segundo decreto, el más ambicioso, no entrará en vigor de forma inmediata. El propio Gobierno ha introducido una disposición que condiciona su entrada en vigor al momento en que la Diputación Permanente lo convalide. Es una fórmula que varios juristas han calificado, sin tapujos, de filibusterismo legislativo: aprobar un decreto que, en la práctica, nunca llega a aplicarse hasta que un órgano concreto, con una composición más favorable, le dé el visto bueno. Desde el Gobierno y sus socios, la defensa ha sido tajante: la maniobra es, simplemente, legal, aunque pueda resultar incómoda.

La doctrina del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional otorga al Ejecutivo un margen de apreciación política bastante amplio para definir cuándo concurre la urgencia de un decreto ley. Sin embargo, exige de forma estricta una conexión de sentido directa entre la necesidad invocada y las medidas adoptadas. Si un decreto es rechazado por el Parlamento, la urgencia sobrevenida para aprobar un texto prácticamente idéntico a través de la Diputación Permanente podría interpretarse, llegado el caso, como una necesidad artificialmente provocada por el propio Ejecutivo para eludir el control de la Cámara. Y eso, de confirmarse, vulneraría el artículo 86.1 de la Constitución.

Es decir, técnica y procedimentalmente, la Diputación Permanente sí tiene potestad legal para votar cualquier real decreto remitido por el Consejo de Ministros durante la disolución de las Cortes. Pero si el decreto reimprime el texto derrotado en el Pleno sin alteraciones de fondo significativas, se sitúa al límite de la inconstitucionalidad por fraude de ley, y queda expuesto a un recurso ante el Tribunal Constitucional que, a estas alturas, parece casi inevitable.

No es la primera vez

Existen precedentes de decretos convalidados por la Diputación Permanente con las Cortes disueltas. Es, de hecho, una prerrogativa ordinaria del órgano para garantizar la gobernabilidad de urgencia entre legislaturas. El matiz técnico clave de esta controversia, sin embargo, no está en la convalidación en sí, sino en resucitar un contenido que el Pleno acababa de derogar justo antes de la disolución.

El caso más directamente comparable es el del Real Decreto del Alquiler de 2019. En enero de aquel año, el Congreso tumbó el Real Decreto-ley de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Tras la disolución de las Cortes en marzo, de cara a las elecciones de abril, el Gobierno de Pedro Sánchez aprobó un nuevo decreto con ligeras modificaciones y lo llevó a la Diputación Permanente, donde logró convalidarse. Durante ese mismo periodo interparlamentario, la Diputación Permanente llegó a aprobar hasta siete reales decretos de diversa índole.

Hay precedentes todavía más antiguos. En 1986, tras la disolución para las elecciones de junio, la Diputación Permanente aprobó un decreto el 24 de junio, antes de la constitución de la nueva Cámara. En 1993, convalidó en bloque cinco decretos dictados tras la disolución del Gobierno de Felipe González. Y en 1996 se convalidó otro decreto en el periodo entre los comicios generales y la sesión constitutiva del Congreso. Más recientemente, tras el adelanto electoral de mayo de 2023, la Diputación Permanente se reunió en julio de aquel año para convalidar un decreto "ómnibus" con la prórroga de ayudas por la guerra en Ucrania y la transposición de directivas europeas.

Lo que de verdad importa

Ahora bien, aquí está la diferencia que separa unos precedentes de otros. En los casos de 1986, 1993, 1996 y 2023, el Gobierno recurrió al decreto ley por razones de necesidad objetiva y sobrevenida (crisis internacionales, plazos europeos que corrían), y la Diputación Permanente ejerció su función constitucional sin sospecha de fraude de ley, sustituyendo a un Pleno que, sencillamente, no podía reunirse. Ninguno de esos textos había sido rechazado previamente por el Pleno en esa misma legislatura.

En los casos de 2019 y de esta misma semana, en cambio, el Ejecutivo aprovecha un cambio en la distribución de escaños de la Diputación Permanente para intentar sacar adelante normas que acababan de fracasar en la Cámara soberana. Es la diferencia entre usar el instrumento para lo que fue pensado y usarlo, dicen sus críticos, como una segunda oportunidad que el reglamento no contemplaba.

La batalla por la legitimidad

La cuestión sobre si el gobierno tiene derecho a resucitar un decreto que el Pleno acaba de rechazar o si está socavando la legitimidad democrática del propio Parlamento es bastante sencilla de formular y bastante más difícil de responder porque, como tantas veces en política la respuesta va a depender de a quién se le pregunte. Para el Ejecutivo y la izquierda, se trata de una necesidad urgente que no admite demora, y la maniobra, insisten, es perfectamente legal. Para la oposición y para un número importanta de juristas, es un abuso de forma que socava la soberanía expresada por el Pleno apenas unos días antes. Además, el argumento de la emergencia habitacional tambalea un poco al contrastar las cifras oficiales de desahucios. Según el CGPJ, desde el año 2019 se practicaron en España cerca de un cuarto de millón de desahucios (242.799) y en el primer trimestre de 2026 se produjo una caída interanual del 45,4% respecto al mismo periodo de 2025. Evidentemente, la imagen del desalojo de Maricarmen Abascal fue impactante y cruel. Pero la crisis de la vivienda no es algo urgente, lleva años y hasta ahora sólo se han puesto parches que no solucionan nada, sólo posponer las consecuencias más crueles. 

¿Es legal lo que ha hecho el gobierno? Sí. ¿Es legítimo lo que ha hecho el gobierno? Desde un punto de vista estricto, sí. ¿Es ético presentar los mismos decretos que fueron rechazados por el Pleno del Congreso? Depende de a quien se le pregunte, pero, evidentemente, aparenta ser una maniobra torticera que, con unas elecciones a la vuelta de la esquina, da cierto tufillo electoralista. 

Es muy peligroso el camino del positivismo jurídico, el dar por bueno o legitimar todo lo que es legal, porque desde esa interpretación se justifican acciones de gobierno que la propia izquierda rechazó en el pasado o que rechaza en las comunidades autónomas. Si, como señala esa percepción positivista de la política, lo legal lo justifica todo, entonces la participación de España en la guerra de Irak fue legal (cuando fue éticamente despreciable), los recortes de las leyes LGTBi del gobierno de Isabel Díaz Ayuso fueron legales (cuando es una ley reprobable), el rescate a la banca fue legal, la reforma del artículo 135 de la Constitución fue legal, las puertas giratorias son legales, los indultos a banqueros por parte de Zapatero también fueron legales, los desahucios son legales, los recortes de Mariano Rajoy fueron legales, las reformas laborales de Aznar, Zapatero y Rajoy fueron legales, la Ley de Amnistía de 1977 fue legal, la especulación con la vivienda es legal..., y así podríamos seguir. Por eso es peligroso afirmar que todo lo legal es lo correcto y, por esa razón, cuando se toman decisiones que pueden chocar contra la ética es bueno recordar las palabras de Radbruch cuando afirmó que "la ley escrita es un mínimo ético, no el techo de la moral humana". No hacerlo desde la izquierda es un modo de destruir la superioridad moral que muchos presumen de tener y colocarse en el mismo territorio de impunidad inmoral de la derecha.