Encontrar un piso en determinadas ciudades europeas se ha convertido en una competición bastante desigual. Quien busca una vivienda para vivir durante años comparte mercado con quien puede pagar mucho más por pasar cuatro noches, con inversores que compran para alquilar a turistas y con viviendas que permanecen vacías durante buena parte del año. Bruselas llevaba tiempo observando el problema y finalmente ha decidido meterse en un terreno que hasta hace poco parecía reservado casi por completo a los Estados, las regiones y los ayuntamientos.
La Comisión Europea presentó este miércoles su propuesta de Ley de Vivienda Asequible, un reglamento que pretende proporcionar mayor seguridad jurídica a las administraciones que quieran limitar los alquileres de corta duración y adoptar determinadas medidas sobre segundas residencias en aquellos lugares donde la vivienda se haya convertido en un problema serio de acceso.
No significa que Europa vaya a prohibir Airbnb ni que una ciudad pueda cerrar de golpe todos sus apartamentos turísticos amparándose en la nueva norma. Bruselas abre la puerta a intervenir, pero pone condiciones bastante concretas para cruzarla. Las restricciones tendrán que apoyarse en datos, responder a un problema persistente, aplicarse en áreas determinadas y demostrar que no existe una alternativa menos restrictiva capaz de conseguir el mismo resultado.
La novedad tiene bastante más importancia de la que aparenta. Durante años, ciudades como Barcelona, París, Lisboa, Ámsterdam o Venecia han intentado contener el crecimiento de los alojamientos turísticos utilizando ordenanzas, licencias, límites de días y restricciones territoriales, mientras propietarios y plataformas recurrían algunas de esas decisiones ante los tribunales. La discusión no estaba únicamente en decidir qué hacer con los pisos turísticos, sino en saber hasta dónde podía llegar legalmente un ayuntamiento sin vulnerar la libertad de prestación de servicios, el derecho de propiedad o las reglas del mercado interior y Bruselas intenta poner algo de orden en ese laberinto.
Airbnb no tiene la culpa de todo, pero tampoco sale de la ecuación
La Comisión parte de una evidencia que durante mucho tiempo provocó bastante más discusión de la necesaria. Los alquileres turísticos no explican por sí solos la crisis europea de la vivienda, pero en determinados barrios y ciudades pueden contribuir a retirar viviendas del mercado residencial y agravar un problema que ya existía.
La diferencia es importante porque evita dos simplificaciones muy habituales. Culpar a Airbnb de cada subida del alquiler resulta difícil de sostener en lugares donde apenas existe alojamiento turístico. Afirmar que miles de viviendas dedicadas al alquiler de corta duración no producen ningún efecto sobre la oferta residencial resulta igualmente complicado cuando se concentran en determinadas zonas.
La propia Comisión habla de ciudades y destinos turísticos donde el creciente uso de viviendas para fines distintos de la residencia habitual está empeorando su disponibilidad y asequibilidad. Más de la mitad de quienes viven en ciudades europeas consideran ya la vivienda un problema inmediato y urgente, según el Eurobarómetro utilizado por Bruselas para justificar su iniciativa.
La propuesta intenta convertir esa intuición en algo medible. Antes de restringir una actividad, la Administración deberá acreditar que se encuentra ante una zona sometida realmente a presión residencial. Entre los indicadores aparecen la relación entre el precio de la vivienda y los ingresos, la evolución de los precios durante la última década, los cambios de población, el desequilibrio entre oferta y demanda y el peso que tienen los alquileres de corta duración sobre la disponibilidad de casas.
Uno de los criterios de referencia contempla situaciones en las que comprar una vivienda requiere más de ocho años de ingresos netos anuales. Además, las autoridades deberán identificar una fuente concreta de presión que previsiblemente no vaya a desaparecer durante los tres años siguientes.
Dicho de una manera menos comunitaria, no bastará con que un alcalde diga que su ciudad está imposible y señale Airbnb con el dedo. Tendrá que llevar números.
A partir de ahí podrá justificar límites cuantitativos, sistemas de autorización u otras restricciones adaptadas al problema concreto, siempre respetando la proporcionalidad, la seguridad jurídica y los derechos fundamentales. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya había admitido que la escasez de vivienda puede constituir una razón de interés general suficiente para regular los alquileres de corta duración, siempre que las medidas sean necesarias y proporcionadas. La propuesta intenta construir sobre esa jurisprudencia un marco común que reduzca la incertidumbre jurídica.
Las segundas viviendas entran en una discusión que Europa evitaba
La parte políticamente más interesante quizá no esté en Airbnb, porque las restricciones al alquiler turístico llevan años aplicándose de una manera u otra. La Comisión entra también en un asunto bastante más delicado al ofrecer orientación sobre las medidas que pueden adoptarse respecto de las segundas residencias y las viviendas que permanecen desocupadas durante largos periodos. Aquí la letra pequeña será especialmente importante.
Bruselas no concede a los gobiernos una autorización general para impedir que alguien compre una segunda vivienda. Las medidas deberán justificarse por la situación concreta del mercado, no podrán aplicarse retroactivamente y tendrán que incorporar periodos transitorios adecuados. También deberán contemplar circunstancias perfectamente normales en las que una vivienda permanece temporalmente vacía, desde un traslado laboral hasta un ingreso hospitalario prolongado.
El cambio político, sin embargo, resulta significativo. La Unión Europea empieza a aceptar que en determinadas zonas muy tensionadas el destino que se da a una vivienda puede dejar de considerarse exclusivamente una cuestión privada cuando afecta de manera relevante a la posibilidad de que otras personas encuentren dónde vivir.
No es una idea completamente nueva. Las ciudades llevan años defendiendo algo parecido y el Parlamento Europeo ha reclamado un equilibrio entre el derecho de propiedad, la actividad turística y la necesidad de conservar viviendas para residentes y trabajadores esenciales. La diferencia es que la Comisión intenta proporcionar una arquitectura jurídica europea que permita intervenir sin obligar a cada municipio a descubrir los límites después de años de recursos judiciales.
Las restricciones tendrán además una duración limitada. La referencia general será un máximo de cinco años, con posibilidad de revisión si una nueva evaluación demuestra que el problema continúa. El diseño pretende evitar que una medida excepcional adoptada ante una situación de escasez termine incorporándose para siempre a la normativa aunque las circunstancias hayan cambiado.
Ese límite también introduce una obligación que a veces desaparece del debate español sobre vivienda. Las administraciones tendrán que comprobar si sus políticas funcionan. Si cinco años después de limitar los apartamentos turísticos el alquiler continúa disparándose, la explicación difícilmente podrá seguir siendo exactamente la misma.
Limitar pisos turísticos no construye pisos
Bruselas incorpora otra cautela que evita convertir su propuesta en una receta demasiado cómoda. Las restricciones sobre Airbnb, las segundas viviendas o los inmuebles vacíos no pueden utilizarse como sustituto de las políticas destinadas a resolver las causas estructurales de la escasez, especialmente la construcción y rehabilitación de viviendas.
El dato ayuda a comprender la dimensión del agujero. El Centro Común de Investigación de la Comisión calcula que la Unión Europea necesitará más de dos millones de viviendas nuevas cada año hasta 2035 para responder a la demanda.
Con semejante necesidad, recuperar algunos miles de apartamentos turísticos para el alquiler residencial puede aliviar determinados barrios y ciudades, pero no resolver el déficit europeo.
La Comisión quiere actuar por las dos vías. Facilitar suelo, acelerar la planificación y la construcción, movilizar inversión para vivienda asequible y, al mismo tiempo, evitar que parte del parque disponible abandone el uso residencial precisamente en los lugares donde encontrar casa resulta más difícil. Esa combinación explica mejor la propuesta que la tentación de presentarla simplemente como una ofensiva europea contra las plataformas.
Airbnb, como era previsible, no comparte el diagnóstico en esos términos. La compañía sostiene que el proyecto no incorporará por sí mismo una sola vivienda al mercado de larga duración y reclama que las reglas distingan entre operadores profesionales y particulares que alquilan ocasionalmente su vivienda o una segunda residencia. También pide mayores garantías de proporcionalidad y seguridad jurídica para los anfitriones.
Parte de esa objeción merece ser atendida porque no produce el mismo efecto sobre un mercado residencial una persona que alquila su casa durante tres semanas al año que una empresa que gestiona decenas de apartamentos permanentemente destinados al turismo.
Precisamente por eso el criterio europeo de proporcionalidad puede terminar siendo más útil que una prohibición general.
La vivienda empieza a cambiar de sitio en la política europea
Durante mucho tiempo, Bruselas observó la vivienda fundamentalmente a través de otras políticas. Competencia, ayudas de Estado, eficiencia energética, fondos europeos, cohesión territorial o regulación financiera. Las decisiones sobre quién podía alquilar qué vivienda y durante cuánto tiempo permanecían principalmente en manos nacionales y locales. La crisis ha ido modificando esa posición.
Los alquileres han subido con fuerza en muchas ciudades durante la última década y la dificultad para encontrar vivienda empieza a afectar a algo más que al bolsillo de las familias. La Comisión advierte de que perjudica también la competitividad europea porque dificulta que trabajadores y estudiantes puedan trasladarse allí donde existen oportunidades laborales o educativas.
Una ciudad puede crear miles de puestos de trabajo y descubrir después que enfermeros, profesores, camareros, policías o jóvenes profesionales no pueden permitirse vivir razonablemente cerca de ellos y ese problema empieza a preocupar a Bruselas porque termina afectando al funcionamiento de la economía.
La propuesta de Ley de Vivienda Asequible todavía tendrá que superar la negociación con los Estados miembros y el Parlamento Europeo, donde seguramente se discutirán los límites exactos de la intervención y las garantías para propietarios y plataformas. Lo que ya parece bastante más asentado es el diagnóstico de que dejar actuar al mercado sin ninguna corrección tampoco está consiguiendo proporcionar vivienda suficiente y asequible en una parte creciente de las ciudades europeas.
Teresa Ribera lo resumió al presentar la iniciativa señalando que, cuando el mercado no consigue proporcionar algo tan fundamental como una vivienda asequible, las autoridades públicas tienen la responsabilidad de intervenir. Dan Jørgensen añadió otra idea que explica bien el giro europeo al recordar que la vivienda no puede tratarse únicamente como una mercancía.
Bruselas no ha descubierto una fórmula para abaratar los pisos ni pretende decidir desde un despacho europeo cuántos apartamentos turísticos puede tener Barcelona, Madrid o cualquier municipio costero. Lo que intenta es resolver un problema previo que durante años ha complicado la actuación de las ciudades. Si una Administración puede demostrar con datos que determinadas actividades están expulsando vivienda del mercado residencial, tendrá un marco jurídico más claro para ponerles límites.
Después quedará lo verdaderamente difícil, que es conseguir que haya casas suficientes allí donde la gente necesita vivir, y para eso no hay reglamento europeo que permita ahorrarse construirlas.
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