Trabajar en Portugal y vivir en Galicia, residir en Francia y cruzar cada día a Luxemburgo o perder el empleo en España y marcharse a Alemania para buscar una nueva oportunidad son situaciones cada vez menos excepcionales en un mercado laboral europeo que proclama la libre circulación de trabajadores, pero que continúa dividido entre 27 sistemas nacionales de Seguridad Social. La Unión Europea acaba de modificar las reglas destinadas precisamente a impedir que atravesar una frontera para trabajar termine convirtiéndose en un problema a la hora de cobrar el paro.
El Consejo de la UE dio este lunes su aprobación definitiva a la reforma del Reglamento europeo de coordinación de los sistemas de Seguridad Social, cerrando un proceso que comenzó con una propuesta de la Comisión en 2016 y necesitó casi una década para superar las diferencias entre los Estados miembros. El Parlamento Europeo había aprobado el acuerdo en julio por 511 votos a favor, 87 en contra y 61 abstenciones.
El cambio no crea una prestación europea por desempleo ni establece que todos los trabajadores de la Unión vayan a cobrar lo mismo. Tampoco sustituye las legislaciones nacionales. España seguirá determinando los requisitos y cuantías de su protección por desempleo y los demás países harán lo mismo con sus respectivos sistemas. Bruselas regula qué Estado debe hacerse cargo de una persona cuando su vida laboral atraviesa más de una frontera y cómo deben reconocerse los periodos trabajados en diferentes países.
Esa diferencia resulta fundamental para entender una reforma que puede parecer burocrática, pero que afecta directamente a uno de los principios sobre los que se construyó el mercado interior europeo: desplazarse para trabajar no debería significar perder derechos sociales por el camino.
Veintidós semanas cambian quién paga el paro
Uno de los cambios más importantes afecta a los trabajadores transfronterizos, aquellos que trabajan en un Estado miembro diferente del país en el que residen.
Hasta este cambio, un trabajador fronterizo completamente desempleado debía solicitar generalmente la prestación en el Estado de residencia, aunque hubiera cotizado y trabajado en otro país. La propia Comisión Europea sigue describiendo así el régimen actualmente aplicable antes de la entrada en vigor de las nuevas disposiciones.
La reforma modifica ese criterio cuando existe una vinculación laboral suficientemente prolongada con el Estado de empleo.
Si una persona ha trabajado, ejercido como autónoma o estado asegurada durante al menos 22 semanas ininterrumpidas en un Estado miembro distinto de aquel en el que reside, el país donde desarrolló esa actividad será responsable inicialmente de su prestación por desempleo, siempre que cumpla los requisitos establecidos por la legislación nacional correspondiente.
En los trabajadores transfronterizos, esa responsabilidad se mantiene durante seis meses. Después pasa al Estado de residencia. El país en el que vive la persona desempleada deberá además colaborar con la administración responsable del pago e informar sobre cuestiones relacionadas con su búsqueda de empleo.
La modificación introduce una lógica bastante sencilla detrás de una arquitectura jurídica compleja: si un trabajador ha mantenido durante un periodo significativo su actividad y sus cotizaciones en un país, ese Estado debe asumir inicialmente también la protección cuando desaparece el empleo.
El umbral de las 22 semanas intenta establecer precisamente dónde existe esa conexión suficiente, evitando que desplazamientos laborales muy breves trasladen automáticamente la responsabilidad financiera de un sistema nacional a otro.
La medida tiene especial trascendencia en las grandes zonas fronterizas europeas, aunque España tampoco queda al margen. La movilidad laboral entre Galicia y Portugal constituye uno de los ejemplos más cercanos de trabajadores cuya residencia y empleo pueden encontrarse a lados diferentes de una frontera que ha perdido buena parte de su significado económico, pero no ha hecho desaparecer las diferencias entre sistemas de Seguridad Social.
Seis meses para buscar trabajo sin perder la prestación
El segundo cambio puede afectar a un grupo considerablemente mayor de trabajadores porque no se limita al empleo transfronterizo.
Una persona que cobra el paro puede trasladarse a otro Estado europeo para buscar trabajo y continuar percibiendo temporalmente la prestación reconocida por el país competente. Las reglas europeas permiten actualmente esa exportación durante un periodo inicial de tres meses, sujeto a determinadas condiciones.
La reforma duplica ese periodo mínimo hasta los seis meses. El Estado responsable podrá incluso prolongarlo hasta que termine el derecho reconocido a la prestación.
La diferencia no es únicamente administrativa. Tres meses constituyen un margen reducido para trasladarse a otro país, organizar alojamiento, registrarse en sus servicios de empleo, participar en procesos de selección y conseguir un contrato. Ampliar ese periodo permite que la libertad de buscar trabajo dentro de la Unión se acerque algo más a la libertad jurídica que los tratados llevan décadas proclamando.
Europa facilita así una movilidad que durante años ha resultado bastante más sencilla para las empresas y el capital que para quienes dependen de una prestación durante una transición laboral.
La reforma conserva obligaciones para quien recibe el paro. Trasladarse a otro Estado no significa cobrar sin estar sometido a controles: la persona deberá registrarse y cumplir las exigencias de búsqueda activa correspondientes, y las administraciones nacionales reforzarán el intercambio de información.
La filosofía de fondo consiste en que el desempleo no debe convertirse en una frontera invisible dentro del mercado laboral europeo.
La Seguridad Social sigue siendo nacional
La reforma alcanza también las prestaciones familiares, los cuidados de larga duración, las personas que trabajan simultáneamente en varios Estados y los empleados desplazados temporalmente por sus empresas.
En materia de cuidados de larga duración, la Unión incorpora mayor claridad jurídica sobre qué prestaciones quedan incluidas y cómo deben coordinarse cuando la persona beneficiaria o quien la cuida se desplaza entre países. La revisión establece por primera vez una definición común europea para este ámbito, aunque cada Estado continúa determinando las prestaciones concretas de su sistema.
También se precisan las reglas aplicables a quienes desarrollan su actividad profesional en dos o más Estados, una realidad creciente con la internacionalización empresarial y las nuevas formas de organización del trabajo.
Para los trabajadores enviados temporalmente por una empresa a otro país, continuará como regla general la obligación de comunicar previamente el desplazamiento a las autoridades. Habrá una excepción para determinadas actividades de una duración máxima de tres días consecutivos dentro de un periodo de treinta días. La construcción queda fuera de esa excepción y mantendrá controles más estrictos, precisamente por tratarse de uno de los sectores particularmente expuestos al desplazamiento internacional de trabajadores y a prácticas empresariales irregulares.
Las nuevas reglas pretenden también facilitar la detección de empresas ficticias o estructuras creadas para beneficiarse de legislaciones sociales más favorables sin desarrollar una actividad económica real en el Estado en el que formalmente se encuentran establecidas. El Parlamento Europeo ha señalado expresamente la lucha contra las llamadas letterbox companies entre los objetivos del refuerzo de la cooperación administrativa.
Ese apartado revela otra dimensión de la reforma. La libre circulación no consiste únicamente en permitir que una persona trabaje en cualquier país europeo, sino también en evitar que esa libertad sea utilizada para elegir artificialmente el sistema de cotización más barato y competir reduciendo derechos laborales.
La Unión no armoniza con esta norma las pensiones, el paro o las prestaciones familiares. Los sistemas continúan siendo nacionales porque los Estados conservan la competencia para decidir quién está asegurado, qué derechos reconoce su legislación y cuáles son las condiciones para acceder a ellos.
Lo que Europa intenta armonizar es el puente entre esos sistemas.
Una reforma que ha necesitado diez años
La duración de la negociación explica hasta qué punto ese puente resulta políticamente complicado. La Comisión presentó la propuesta original en diciembre de 2016 y las diferencias entre Estados, especialmente sobre los trabajadores fronterizos, las prestaciones por desempleo y los desplazamientos laborales, bloquearon durante años el acuerdo.
Parlamento y Consejo alcanzaron finalmente un pacto provisional el pasado 22 de abril. La Eurocámara lo ratificó en julio y el Consejo acaba de completar la adopción formal. El Reglamento entrará en vigor tras su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El resultado puede parecer modesto después de una década de negociaciones porque no crea una Seguridad Social europea ni elimina las diferencias enormes que continúan existiendo entre los Estados miembros. Pero resuelve situaciones muy concretas que determinan la vida de quienes ejercen realmente la movilidad laboral que Europa lleva décadas promoviendo.
La libre circulación resulta sencilla sobre el papel hasta que alguien pierde el empleo, necesita una prestación, tiene hijos a cargo o debe demostrar ante dos administraciones diferentes dónde trabajó y durante cuánto tiempo.
La integración europea también se mide en esos momentos, porque permitir que una persona atraviese una frontera para trabajar sirve de poco si los derechos construidos mediante sus cotizaciones no consiguen cruzarla con la misma facilidad.
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