El TJUE valida la amnistía, ahora a ver qué hace el Supremo

Durante años, la arquitectura del proceso independentista catalán y su posterior respuesta judicial parecieron orbitar en una suerte de bucle infinito, un pulso de legitimidades donde los pasillos del Palacio de la Moncloa, las salas del Tribunal Supremo y los juzgados de instrucción madrileños buscaban de forma incansable en las instituciones europeas el árbitro definitivo para sus cuitas internas. El 10 de junio de 2024, cuando las Cortes Generales aprobaron la ley de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, el debate político español sufrió un seísmo de proporciones históricas. La norma, destinada a extinguir la responsabilidad penal, administrativa y contable de los actos vinculados al referéndum del 1 de octubre de 2017 y a todo el ciclo del procés, prometía cerrar una década de fractura. Sin embargo, su traslación a la realidad jurídica se convirtió de inmediato en un campo de minas donde la judicatura española buscó en la justicia comunitaria la última palabra.

Esa respuesta final, esperada con ansiedad en todas las capitales europeas, ha llegado desde el gran palacio de cristal del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). En una resolución de calado doctrinal que reordena las fronteras del Derecho comunitario y las competencias soberanas de los Estados miembros, los jueces de Luxemburgo han desarmado los principales recelos elevados por los tribunales españoles. Ni la gestión de las finanzas públicas en favor del independentismo compromete los intereses financieros de la Unión, ni la amnistía a los altercados acaecidos durante las protestas atenta contra la Directiva relativa a la lucha contra el terrorismo. Con este fallo, que se suma al aval previo dictado por el Tribunal Constitucional, Europa devuelve la pelota al terreno de juego nacional, despejando la tormenta sobre el Gobierno y obligando a la judicatura española a enfrentarse a la aplicación cotidiana de una norma cuya validez comunitaria ha quedado blindada.

El frente contable

El primer gran asalto procesal en la arena comunitaria se libró en el marco del asunto instado por la entidad Sociedad Civil Catalana ante el Tribunal de Cuentas. El órgano fiscalizador español, llamado a pronunciarse sobre la responsabilidad contable de altos cargos de la Generalitat por la desviación de dinero público para el referéndum ilegal y la promoción internacional del independentismo entre 2011 y 2017, albergaba serias dudas sobre si condonar esa factura contable vulneraba el mandato europeo de protección de las arcas públicas.

La tesis de que la secesión o el desvío de fondos autonómicos erosionaba la contribución de España al presupuesto de la Unión europea fue descartada de plano por el tribunal continental. Los magistrados de Luxemburgo puntualizaron de forma cristalina que un perjuicio ocasionado de forma exclusiva al patrimonio de una administración nacional o regional no genera de manera automática un menoscabo a los fondos europeos. La mera posibilidad de que la Renta Nacional Bruta de un país miembro pudiera verse reducida por un hipotético proceso de secesión territorial no constituye un impacto directo ni jurídicamente tutelable sobre las finanzas de la Unión. Con este argumento, Luxemburgo neutraliza la vía contable como baluarte de resistencia frente al perdón administrativo.

Asimismo, la resolución de la corte europea aborda con delicadeza pero con firmeza las objeciones planteadas respecto a la tutela judicial efectiva y la prisa procesal que la ley española impone a los jueces, a quienes ordena extinguir las responsabilidades y alzar las medidas cautelares en un plazo máximo de dos meses. El tribunal subraya que, en ámbitos de competencia autonómica y nacional, la supervisión de la Unión solo debe intervenir ante deficiencias de carácter sistémico que pongan en riesgo la totalidad del sistema judicial del país. La obligación de tramitar la amnistía en dos meses, aun sin celebrar audiencias exhaustivas o valorar pruebas exculpatorias en esa fase concreta, no reviste una envergadura sistémica ni compromete la salud de la arquitectura judicial española en el marco de la normativa comunitaria.

La batalla por los plazos

No obstante, la corte de Luxemburgo no escatimó advertencias doctrinales de calado en lo concerniente a la autonomía del propio procedimiento de remisión prejudicial. La inquietud del Tribunal de Cuentas residía en qué sucedería si la exigencia legal de amnistiar en 60 días obligaba a levantar las medidas cautelares o cerrar las causas antes de que el propio TJUE hubiese tenido tiempo de resolver las consultas planteadas desde Madrid.

En este punto, el fallo europeo es taxativo: aplicar el plazo perentorio de dos meses de forma ciega, imposibilitando que la justicia europea responda a una cuestión prejudicial con el procedimiento aún en suspenso, privaría de todo efecto útil al mecanismo de cooperación judicial entre los Estados miembros y la Unión. Si una consulta está abierta en Luxemburgo, la causa nacional debe pausarse y los mecanismos de cautela pueden mantenerse congelados el tiempo que resulte imprescindible.

Fue la propia representación del Gobierno español la que facilitó la salida jurídica a esta aparente encrucijada durante las vistas orales. El Ejecutivo argumentó ante los jueces europeos que la propia ley de amnistía es perfectamente susceptible de ser interpretada en plena sintonía con el Derecho de la Unión. Bajo este prisma conforme, los jueces nacionales disponen de la cobertura legal necesaria para paralizar los procedimientos y preservar los embargos o cautelas que estimen oportunos mientras aguardan la resolución del tribunal continental, salvaguardando así la supremacía y la eficacia de las respuestas que emanen de Luxemburgo.

El escollo del terrorismo

El segundo gran frente de batalla, procesado bajo la causa interpuesta a instancias de la Asociación Catalana de Víctimas de Organizaciones Terroristas (ACVOT) ante la Audiencia Nacional, abordaba la delicadísima frontera entre los disturbios del procés y los delitos de terrorismo. La directiva europea sobre la materia impone a todos los Estados miembros la obligación de perseguir y sancionar con penas severas y disuasorias las conductas con intencionalidad terrorista. La duda estribaba en si amnistiar episodios como los altercados atribuidos a los Comités de Defensa de la República (CDR) o Tsunami Democràtic dinamitaba los compromisos antiterroristas del Reino de España.

La respuesta del TJUE ha resultado balsámica para los arquitectos del acuerdo político. El tribunal constató que la directiva comunitaria no regula los mecanismos nacionales de extinción de la responsabilidad penal, como el indulto o la amnistía, dejando esa facultad en manos de la soberanía de los Estados. Si bien la amnistía española implica que ciertos actos susceptibles de ser encuadrados en tipos penales severos cometidos entre noviembre de 2011 y noviembre de 2023 ya no se juzgarán, esta medida no invalida el propósito general de la directiva europea.

Luxemburgo valida la motivación política de la norma, recordando que su meta expresa es reducir las tensiones institucionales y políticas para facilitar un marco de convivencia e integración. La ley española, razona la sentencia, limita el perdón al contexto muy específico del movimiento independentista catalán y mantiene una salvaguarda infranqueable: excluye de manera explícita cualquier acto que haya causado violaciones graves y deliberadas de los derechos humanos. De este modo, la norma se sitúa dentro de las fronteras de la legalidad internacional, dejando en manos de los jueces de instrucción españoles la tarea de examinar caso por caso si los hechos investigados traspasaron o no esa frontera roja del dolor humano.

Principio de igualdad de trato

Uno de los reproches vertidos con mayor insistencia por los detractores de la norma hacía referencia a la supuesta indeterminación de su texto. Se argumentaba que definir la exclusión de la amnistía mediante formulaciones conceptuales genéricas —sin detallar una lista cerrada de delitos o un umbral cuantitativo de gravedad— sumía al sistema penal en una nebulosa contraria al principio de seguridad jurídica.

El fallo del TJUE desbarata esta crítica procedimental al defender el uso del lenguaje abstracto como una técnica legislativa plenamente legítima y habitual en las democracias parlamentarias. Para Luxemburgo, recurrir a categorías amplias en lugar de catálogos exhaustivos es un procedimiento válido siempre que su aplicación sea razonablemente previsible para los operadores jurídicos. La ley española apela a nociones clásicas del Derecho penal —tales como la intencionalidad, la causalidad y la gravedad de la lesión a los derechos fundamentales—, conceptos que los tribunales de carrera están perfectamente capacitados para interpretar y aplicar a la hora de determinar si un encausado concreto debe beneficiarse del archivo de su causa o ser sentado en el banquillo.

Igualmente contundente es el análisis del tribunal sobre el principio de igualdad de trato y no discriminación. Luxemburgo concluye que no cabe comparar a quienes cometieron delitos en el contexto exclusivo de las movilizaciones políticas independentistas con aquellos ciudadanos que perpetraron ilícitos similares en escenarios totalmente ajenos. Al responder a una finalidad legítima de pacificación y reconciliación social en un marco territorial y temporal acotado, la diferenciación efectuada por el legislador español no constituye un trato de favor discriminatorio, sino una opción de política criminal amparada por el marco constitucional europeo.

El tribunal de Luxemburgo concluye que la amnistía no vulnera el principio de primacía del Derecho de la Unión ni el deber de cooperación leal, consagrando la facultad de las Cortes Generales para articular instrumentos de reconciliación política dentro de su territorio.

Con la resolución de las cuestiones prejudiciales de la Audiencia Nacional y el Tribunal de Cuentas, el TJUE cierra la puerta a la europeización del conflicto sobre la validez procesal de la amnistía. Al determinar que la norma no atenta contra el principio de primacía ni quiebra el deber de cooperación leal que vincula a España con las instituciones comunitarias, la máxima instancia judicial de la Unión ratifica que el proceso legislativo abordado por las Cortes Generales se ha movido dentro de los márgenes de la autonomía estatal.

El fallo supone una victoria estratégica de primer orden para el Gobierno de coalición, que ve validado en la plaza europea el instrumento normativo sobre el que descansa la estabilidad de su mayoría parlamentaria. La tesis del Ejecutivo, que defendió la amnistía como un acto de pragmatismo democrático para restablecer los puentes con la sociedad catalana, recibe una cobertura jurídica continental que debilita el relato de la oposición sobre una supuesta quiebra del Estado de Derecho supervisada o tolerada por la Unión Europea.

No obstante, el dictamen de Luxemburgo no marca el punto final de la trama judicial, sino el inicio de una nueva fase puramente doméstica. Al delimitar que corresponde a los órganos jurisdiccionales españoles identificar los actos específicos que quedan fuera del alcance del perdón, el tribunal devuelve la patata caliente a las salas del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional. Los jueces españoles deberán ahora aplicar la ley caso por caso, con la certidumbre de que las barreras comunitarias han sido levantadas, pero con la responsabilidad exclusiva de interpretar los límites de la amnistía sobre las figuras más destacadas del procés. Los antecedentes en otro tipo de casos, en los que los jueces españoles no aplican las resoluciones con doctrinas torticeras prevé un largo camino hasta que Carles Puigdemont se vea amnistiado. En el gran teatro de la política española, el debate abandona los despachos de Luxemburgo para regresar, una vez más, a la soberanía de los tribunales de la Nación.