El fuego y las costuras del Estado I

Hay momentos en los que la organización territorial de un país deja de ser una discusión constitucional y se convierte en algo mucho más concreto. Una carretera cortada, un pueblo evacuado, un helicóptero que llega, una brigada que necesita refuerzos o una administración que reclama ayuda a otra. Los grandes incendios tienen esa capacidad de convertir el diseño del Estado en una cuestión material, porque el fuego desconoce las fronteras administrativas que España ha construido con tanto detalle durante las últimas cuatro décadas.

Las Peñas de Riglos, en Huesca, ofrecen estos días una imagen especialmente severa de esa realidad. El incendio ha afectado ya a unas 17.500 hectáreas, con un perímetro próximo a los cien kilómetros, y ha obligado a evacuar 19 núcleos de población. Las lluvias han concedido una tregua y han permitido estabilizar varios frentes, aunque el fuego continúa activo y la evolución meteorológica sigue condicionando el trabajo de los equipos desplegados.

La emergencia ha dejado además una muerte que obliga a detener cualquier discusión política ante el coste humano de estos operativos. Un militar de la Unidad Militar de Emergencias falleció el domingo durante las labores de extinción al accidentarse el vehículo en el que trabajaba y otros tres miembros de la unidad resultaron heridos. Riglos habla de Aragón, pero también habla de España.

España lleva cuatro décadas perfeccionando una arquitectura territorial basada en la distribución del poder. Es una de las grandes transformaciones de la democracia y también una de las razones por las que el país dejó atrás un centralismo incapaz de reconocer su diversidad política y territorial. Las comunidades autónomas gestionan hoy una parte sustancial de los servicios que determinan la vida cotidiana de los ciudadanos y han desarrollado sus propios sistemas de protección civil y respuesta ante emergencias. El Estado conserva capacidades de coordinación y medios extraordinarios que pueden incorporarse cuando la magnitud de una catástrofe lo exige.

La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil describe precisamente ese entramado. Reconoce a las comunidades como piezas esenciales, establece mecanismos de cooperación entre administraciones y obliga al Estado a poner sus recursos disponibles al servicio de las comunidades y entidades locales cuando resulte necesario. La propia ley contiene una frase particularmente esclarecedora para estos días, al señalar que el Estado no puede desentenderse de una situación de riesgo que afecte a una parte de la población aunque sean otras administraciones las competentes para afrontarla.

El modelo tiene lógica. El problema aparece cuando una emergencia deja de comportarse como un expediente administrativo.

España sabe bastante bien quién tiene cada competencia. Resulta mucho más complicado determinar dónde comienza y dónde termina la responsabilidad cuando intervienen varias administraciones. El alcalde espera a la comunidad autónoma, la comunidad moviliza sus recursos y reclama medios adicionales, el Gobierno central incorpora capacidades estatales y, cuando la emergencia empieza a remitir, comienza una segunda combustión, esta vez política, destinada a establecer quién reaccionó tarde, quién pidió poco y quién debería haber actuado antes.

Las catástrofes españolas han terminado demasiadas veces convertidas en un juicio retrospectivo sobre los procedimientos administrativos. El ciudadano, sin embargo, contempla la cuestión desde una perspectiva bastante más sencilla. Cuando una emergencia supera determinada magnitud espera que el Estado funcione como una unidad, aunque la Constitución y los estatutos hayan distribuido previamente las responsabilidades entre varias administraciones. Conviene detenerse precisamente en esa palabra. Estado.

En España seguimos utilizando con demasiada frecuencia Estado y Gobierno central como si fueran sinónimos. No lo son. El Estado también es una comunidad autónoma, un ayuntamiento, un servicio regional de emergencias, un agente forestal o un delegado del Gobierno. La descentralización no expulsó al Estado de los territorios, sino que distribuyó el poder entre distintos niveles de gobierno.

Sin embargo, nuestra cultura política conserva todavía una inclinación curiosa. Cuando algo funciona, cada administración reivindica su competencia. Cuando algo falla, resulta tentador buscar al Estado en otra parte. Las emergencias son el momento en el que esa ficción se vuelve más difícil de sostener.

La legislación española intenta resolver precisamente esa dificultad mediante un sistema de cooperación. Los delegados del Gobierno coordinan los medios estatales en sus respectivos territorios en colaboración con comunidades y entidades locales. El Consejo Nacional de Protección Civil reúne al Gobierno, las autonomías y la Administración local. La UME puede intervenir allí donde la gravedad de la situación lo requiera y, si una emergencia es declarada de interés nacional, asume su dirección operativa bajo la autoridad del ministro del Interior.

La arquitectura existe. La cuestión consiste en conseguir que funcione con la velocidad que exige una emergencia del siglo XXI. La Unidad Militar de Emergencias permite entender especialmente bien esa evolución. Fue creada en 2005 por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y su nacimiento estuvo acompañado por una intensa disputa política. Dos décadas después se ha convertido en una de las instituciones públicas más reconocibles durante incendios, inundaciones y catástrofes.

Su consolidación contiene una enseñanza política interesante. El prestigio social de la UME no procede únicamente de su eficacia operativa. Procede también de algo más elemental. Representa una idea inmediatamente comprensible de autoridad pública. Hay una emergencia, llegan sus efectivos y nadie necesita consultar un organigrama para comprender por qué están allí.

La muerte de uno de sus militares en Riglos recuerda además que detrás de esa presencia existe un riesgo que a veces queda oculto por la familiaridad con la que España ha incorporado a la unidad a sus grandes emergencias. Son servidores públicos trabajando en condiciones extremas, como lo son los bomberos forestales, agentes medioambientales, sanitarios, fuerzas de seguridad y voluntarios que completan los dispositivos.

Sería equivocado extraer de la eficacia de la UME una conclusión recentralizadora. La proximidad sigue siendo imprescindible. Quienes conocen el territorio, la vegetación, los accesos, las poblaciones, los puntos de agua y los recursos disponibles son precisamente los servicios autonómicos y locales que trabajan sobre ese espacio. Pretender dirigir desde Madrid cada incendio forestal sería tan absurdo como pensar que un municipio puede afrontar por sí solo una catástrofe de dimensiones extraordinarias.

El desafío está en otro lugar. España necesita aprender a actuar de manera más integrada sin convertirse por ello en un país más centralizado. Eso exige abandonar una concepción infantil del Estado autonómico en la que cualquier intervención estatal puede presentarse como una invasión competencial y cualquier necesidad de ayuda como una demostración del fracaso de una autonomía. Pedir medios cuando los propios resultan insuficientes no debilita el autogobierno. Forma parte del propio funcionamiento de un sistema construido sobre la cooperación.

La escala de las emergencias está haciendo cada vez más evidente esa necesidad. En Riglos han intervenido efectivos aragoneses, la UME, medios procedentes de otras comunidades y refuerzos exteriores. El Gobierno de Aragón llegó a activar el Mecanismo Nacional de Incendios Forestales y el Acuerdo de Málaga para solicitar bomberos franceses.

La imagen resulta suficientemente expresiva. Un incendio comienza en un punto concreto del mapa y puede terminar movilizando recursos municipales, autonómicos, estatales e internacionales. La soberanía contemporánea consiste cada vez menos en poder actuar solo y cada vez más en disponer de instituciones capaces de actuar juntas.

El Estado autonómico no fracasa porque una comunidad necesite ayuda del Gobierno central. España tampoco pierde capacidad porque necesite cooperación exterior. El fracaso comenzaría si cada administración entendiese sus competencias como una frontera que debe proteger de las demás.

Porque las emergencias han introducido una pregunta nueva en el debate territorial español. Durante décadas discutimos sobre quién debía tener cada competencia. Quizá el siguiente estadio de madurez consista en discutir menos sobre quién posee una atribución y mucho más sobre cómo conseguir que todas las atribuciones funcionen conjuntamente cuando ninguna basta por separado.

España ha demostrado una enorme capacidad para descentralizar. Ha acercado servicios públicos, reconocido su pluralidad territorial y construido administraciones autonómicas que forman ya parte natural del país. No necesita desmontar ese edificio cada vez que una crisis descubre alguna de sus debilidades, necesita completar la obra.

La descentralización exige una cultura de cooperación equivalente a la magnitud del poder distribuido. Compartir competencias es relativamente sencillo cuando cada administración actúa dentro de su perímetro. Compartir responsabilidades resulta bastante más difícil porque obliga a aceptar que una emergencia puede ser autonómica en su gestión, estatal en sus consecuencias y europea en los recursos necesarios para combatirla.

En Las Peñas de Riglos, el fuego ha dibujado estos días un perímetro de alrededor de cien kilómetros. Dentro de él trabajan personas que cobran de administraciones distintas, obedecen estructuras diferentes y han llegado desde lugares muy alejados.

Frente a las llamas, esas diferencias pierden buena parte de su significado. El Estado autonómico ya aprendió a repartir el poder. Su siguiente prueba consiste en aprender a compartir plenamente la responsabilidad.