La cumbre de líderes europeos, celebrada ayer jueves en Bruselas, concluyó sin consenso sobre el ambicioso plan para conceder un préstamo de 140.000 millones de euros a Ucrania utilizando los activos inmovilizados del Banco Central ruso.
La resistencia del primer ministro belga, Bart De Wever, frustró las expectativas de alcanzar un acuerdo político que permitiera avanzar con rapidez en esta iniciativa, considerada clave para mantener el apoyo financiero a Kiev ante la retirada de la ayuda estadounidense.
El grueso de los activos rusos congelados (cerca de 180.000 millones de euros) se encuentra depositado en Euroclear, el depositario central de valores con sede en Bruselas. Esta circunstancia convierte a Bélgica en el epicentro de un debate que enfrenta la urgencia de financiar la defensa ucraniana con los riesgos legales y financieros que implica utilizar fondos soberanos extranjeros como garantía de un crédito.
Las exigencias belgas
De Wever planteó condiciones muy específicas para dar su bendición al plan. Exigió la “mutualización total” de los riesgos financieros, garantías herméticas por parte de todos los Estados miembros y que se añadan al fondo común los activos soberanos rusos depositados en otras jurisdicciones europeas, no solo los que están en Bélgica.
“¿Quién va a dar esas garantías? ¿Serán los Estados miembros? Porque la Comisión Europea no puede obligar a los Estados miembros a firmar una garantía”, declaró el primer ministro belga tras concluir la cumbre. Su principal preocupación son las represalias rusas si Moscú exige la devolución de sus activos una vez que se deshagan las sanciones. “Si le quitan el dinero a mi país, si sale mal, no soy capaz, y desde luego no estoy dispuesto, a pagar en una semana 140.000 millones de euros”, advirtió.
De Wever también recordó un precedente histórico: “Incluso durante la Segunda Guerra Mundial, los activos inmovilizados nunca se tocaron. Es un paso muy importante si queremos darlo”. El primer ministro belga dejó claro que su postura no busca obstaculizar la ayuda a Ucrania, sino garantizar que, si el plan fracasa, la responsabilidad sea compartida por toda la Unión y no recaiga exclusivamente sobre Bélgica.
El mecanismo propuesto
Según el plan provisional presentado por la Comisión Europea, Euroclear transferiría los saldos en efectivo generados por los activos rusos a la Comisión, que emitiría entonces un préstamo de 140.000 millones de euros a Ucrania, desembolsado gradualmente y sujeto a condiciones.
La propuesta incluye una característica innovadora: Ucrania solo tendría que devolver el préstamo después de que Rusia aceptara compensar los daños causados por la guerra. De ahí el nombre de “Préstamo de Reparación”. Posteriormente, la Comisión reembolsaría a Euroclear, y Euroclear reembolsaría a Rusia, completando el círculo. Dado que es poco probable que el Kremlin ofrezca reparaciones, el plan podría considerarse, en la práctica, una confiscación de activos soberanos, lo que plantea serios interrogantes desde el punto de vista del derecho internacional.
Posiciones divergentes en la cumbre
Tras intensos debates que se prolongaron durante todo el día, los líderes no lograron aplacar las preocupaciones de De Wever. Hungría, por su parte, rechazó de plano la iniciativa, aunque era de esperar dada la línea mantenida por Viktor Orbán, quien incluso presentó una demanda ante el Tribunal de Justicia de la UE contra el uso de los rendimientos de activos rusos para financiar el Fondo Europeo para la Paz.
La resistencia jugó en contra de la mayoría de la sala, que ve en los activos rusos la única vía para evitar pagar la ayuda de su propio bolsillo. Al final, los jefes de Estado y de Gobierno se decantaron por un texto más débil del inicialmente previsto, en el que se pide a la Comisión que presente “lo antes posible” una lista de “opciones” para cubrir las necesidades financieras y militares de Kiev en 2026 y 2027. Una versión anterior de las conclusiones hablaba de elaborar “propuestas concretas”.
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, acogió la vaga redacción como un mandato. “Ciertamente es un tema que no es trivial; es muy complejo”, declaró en respuesta a una pregunta de Euronews. “Hemos acordado el qué, es decir, el Préstamo de Reparación, y tenemos que trabajar en el cómo”.
Apoyo alemán y francés con matices
El canciller alemán Friedrich Merz expresó su respaldo al plan, aunque reconoció las dificultades. “Utilizaría el mismo argumento (que Bélgica) si los activos estuvieran en Alemania”, admitió, subrayando que “los riesgos son reales y las garantías tienen que estar ahí”. Merz, que había sido escéptico sobre el uso de activos rusos, cambió su postura recientemente y ahora defiende que el préstamo debería emplearse para financiar equipamiento militar y no para cubrir el presupuesto general de Ucrania.
El presidente francés Emmanuel Macron también mostró su apoyo, aunque insistió en que “cuando se congelan activos, se debe respetar el derecho internacional” y que los activos “deberían servir de garantía” para demostrar el compromiso europeo a largo plazo con Kiev. Macron expresó su esperanza de que se tome una “decisión final” en la próxima cumbre de diciembre.
La postura del BCE
La presidenta del Banco Central Europeo, Christine Lagarde, quien participó en la cumbre, indicó que el plan era factible, según confirmaron António Costa y von der Leyen. Lagarde, que había criticado previamente cualquier plan que se asemejara a una confiscación de activos soberanos, se mostró abierta a utilizar los activos rusos congelados siempre que los países de todo el mundo actúen al unísono.
“Creo que el uso justo consistiría en un préstamo operativo que estaría utilizando saldos de efectivo como colaterales”, declaró Lagarde en el programa de la CBS. “Y creo que la fortaleza del sistema debería basarse en que todos los que tengan activos rusos hagan lo mismo”. La presidenta del BCE insistió en que cualquier medida debe ser compatible con el derecho internacional.
Las urgencias de Zelenski
El presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, que participó en persona en la cumbre, hizo un llamamiento para que el préstamo se apruebe cuanto antes. “Dinero lo necesitamos en 2026 y mejor tenerlo a principios de año”, afirmó, reconociendo que “no sé si es posible; no todo depende de nosotros”.
Zelenski aseguró que “entendemos quién puede bloquear y podemos trabajar con esa gente”, en aparente referencia a Bélgica. El mandatario ucraniano destacó que tiene previsto usar “una parte significativa de los activos rusos congelados para comprar armas europeas”, beneficiando tanto a Ucrania como a la industria de defensa europea. El país se está quedando sin fondos después de que la Administración de Donald Trump cortara la ayuda estadounidense.
Coordinación con otros aliados
De Wever insistió en que una condición para el préstamo sería que otros aliados del G7 se sumaran. El Reino Unido y Canadá ya han expresado su interés en participar, mientras que Japón, que también posee activos soberanos rusos, ha mantenido un perfil bajo. “Sería bueno no hacerlo solo”, señaló el primer ministro belga.
El Grupo de los Siete países industrializados ya acordó en junio de 2024 un préstamo de 50.000 millones de dólares a Ucrania, avalado con los intereses obtenidos por activos rusos congelados. Estados Unidos facilitará 20.000 millones de dólares, mientras que los otros 30.000 millones serán aportados por la Unión Europea, el Reino Unido, Canadá y Japón. El nuevo “Préstamo de Reparación” europeo iría mucho más allá de ese acuerdo del G7.
Próximos pasos
António Costa, presidente del Consejo Europeo, afirmó que nadie había “vetado nada” este jueves y que era posible resolver “todas las cuestiones técnicas”. Costa expresó su esperanza de que se tome una “decisión final” en la próxima cumbre de diciembre, una opinión compartida por Macron y Merz.
El tibio resultado del jueves aumenta la presión sobre los europeos para que construyan una fuente de financiación fiable y predecible para Kiev en un contexto en el que los gobiernos tienen cada vez más dificultades para encontrar dinero en sus presupuestos ajustados, mientras necesitan invertir más en su propia defensa. La Comisión Europea trabajará en las próximas semanas en una propuesta legislativa técnica que aborde las preocupaciones legales y financieras planteadas por Bélgica y otros Estados miembros.